（一）赋予投资者必要的救济权利 我国《外商投资法》第35条明确规定依法作出的安全审查决定为最终决定，这说明我国的安全审查决定原则上具有豁免性，即被审查的外国投资者对安全审查决定通常不得提起行政复议和行政诉讼。

[51]因为在个人行使访问权或携带权之前，个人信息可能位于陌生人的场景，很难被陌生人识别。但需注意的是，这些综合性的法律框架并非移植或套用传统侵权隐私或执法隐私，也并非是不同部门法的简单叠加。

但个人信息权利保护或所谓的信息隐私，其思想框架却起源于阿兰·威斯丁(Alan Westin)对于个人信息控制的主张。在分类场景与信息关系中思考个人信息权利保护，这与个人信息权利保护的很多前沿研究是一致的。对于政府执法中的个人信息权利保护，美国法律和欧盟一样，都以特殊的法律框架来加以规制，例如以宪法第四修正案以及相关联邦立法来规制。如果执法机构获取个人信息都需要获得个人同意，那么个人就会有足够的时间与机会藏匿或删除执法所需信息，同样，如果个人对于自身信息具有访问权、纠正权、删除权等权利，那么个人就能利用这些权利破坏执法所需要的信息与证据。场景公正理论假设了更为多元的社会场景，每一种场景都需要不同的规则来确定个人信息权利保护的边界。

特别是对于个人信息权利保护的适用前提与目的，应当尽快走出相关认知误区。(e)处理是数据控制者为了公共利益或基于官方权威而履行某项任务而进行的。[24]笔者认为，疾控机构的医学预警可以独立于各级政府的应急措施，至于各级政府是否必须基于疾控机构的医学预警作出政府应急响应措施，以及如何赋予疾控中心相应行政权，则可以容待探讨。

研究表明，关于传染病的谣言中总存在一定比例的真实信息，因此重要的是从谣言中识别事实，从而采取即时公共卫生措施，并消除不必要的反应。从理论上讲，预警职能更不应被国家垄断并仅在中央和地方国家机构之间分配，正如发挥地方积极性可以节约中央的治理精力，社会自我预警功能也有助于减少国家治理成本。其实，在我国突发公共事件应急预警实践中，层级制预警机制的固有弊病一直存在并经常外化为下级主体的轻视、拖延、瞒报甚至谎报等。[25]See Part 70 Subchapter F Chapter I Title 42， U. S. Code of Federal Regulations. [26]王小莉、王全意、栾荣生、曾大军、贺雄：《传染病疫情早期预警的主要模型》，《现代预防医学》2008年第22期，第4339页。

比如在五一二汶川大地震、紫金矿业污染等突发事件中，地方政府较为普遍地存在瞒报谎报现象，由此导致信息披露不及时、应急指挥运转不灵、应急预案形同虚设等诸多问题。文章来源：《当代法学》2020年第3期。

近年以来我国在民航、高铁等建设领域取得了长足的进步，随着我国各类交通运输网的迅速发展，规模庞大的流动人口群体使得传染病的扩散更为迅速、猛烈，为人类的生活带来健康隐患，也给我国疫情防控带来严峻挑战。[38]王旭：《论国家在宪法上的风险预防义务》，《法商研究》2019年第5期，第125页。这种央地权限配置一方面可能造成决策者和领导者在获得准确信息方面的严重困难，另一方面也由于中国大多数信息是通过国家行政机构逐级上报，通常各级官员可能都具有引入偏好和扭曲的动机来隐瞒和谎报信息。[35]大考能够考出问题和不足，更能催生解决问题的思路和方案。

互报和下报是不同执法机关之间的疫情信息共享，通过互通有无来实现更有效的监测和预防。[31]杨燕绥：《国家公共安全和公民知情权——非典事件引起的法律思考》，《清华大学学报（哲学社会科学版）》2003年第4期，第21页。[7]据此看来，该条试图避免错误预警引起大众的不必要恐慌，因此授权预警主体根据情况决定是否向社会公布，这就导致在实践中向社会公布作为可选择项变成一种很难作出的选择。在传染病等引发的突发公共卫生事件预警中，层级式预警权限配置模式存在的突出问题有：疫情科研信息未能充分发挥决策参考作用。

诸如此类的问题之所以频繁出现，是因为现行纵向治理体制使相关机构在短期上更倾向于稳定本地社会秩序、逃避上级责任追究和忽视民众安全诉求等，而漏斗状的信息流动和层级式的权限配置进一步加重了其负面效果。从预防风险的实用考虑出发，应当在法律上容忍关于传染病的谣言，特别是慎用处罚手段。

在疫情、灾害和危机处置等诸多领域，强化社会和地方的治理作用有助于尽可能将危机扼制在基层和初期，防止其发展为影响全国的突发公共事件，从而节约中央的治理精力。因此，应当修改相关法律法规赋予疾控机构更多的独立权威，使其直接向公众发布信息包括医学预警

[4]宪法与行政法上的报告通常体现着报告者受报告听取者领导的关系，而行政过程中的上报则另具科层制意味。（一）层级式预警过程中的权限配置 基于相关法律法规，预警过程的每一个具体环节都在纵向上涉及各级疾控机构、各级卫生行政部门和各级人民政府的相应职责。虽然疾控机构、卫生行政部门和人民政府必须依法承担传染病预警的相关职责，但绝不能将传染病预警视为由国家公权机构所垄断的排他性事务，其预防、应对和治理也绝不应仅局限于国家自身，相反应当包含多元化的各类社会主体。[21] 从根本上说，现行预警制度及其权限配置沿用了传统行政的科层制结构，其所预设和假想的运行环境主要是工业社会和前工业社会，它假定层级式的响应就足以使集中式的机构及时作出预警。（二）疫情预警信息的漏斗状流动 从前述几个相继环节中的权限配置来看，传染病疫情信息的流动过程形似漏斗，必须通过层层上报最终汇集到有权预警主体。在面临潜在的突发公共卫生事件威胁时，各类社会组织一方面可以化解社会矛盾，增加社会团结，缓冲国家与个人在应对危机过程中的冲突，以达到维护社会稳定的作用，另一方面也可以帮助政府动员各种力量和资源来化解危机，增强官民互信，减少政府执法成本。

[18]习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话（2020年2月23日）》，《人民日报》2020年2月24日，第2版。（二）增强专业机构的独立性 拓宽预警过程出口的第一个环节是增强专业机构的独立性。

进入专题： 新冠肺炎 突发公共卫生事件 中央和地方关系 。如前文所述，现行法律法规基本上将预警主体限于各级人民政府，除国务院卫生行政部门有权作出预警外，县级以上地方卫生行政部门均无权作出预警。

本次新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，[18]2004年以来建立的预警制度也首次走进考场。[19]程惠霞：《科层式应急管理体系及其优化：基于治理能力现代化的视角》，《中国行政管理》2016年第3期，第86页。

随着疫情信息的全面性、准确性和确定性增强，正式的预警就成为控制疫情传播的必要手段。疫情信息流动的封闭化和滞涩性。在我国的预警制度中，县级以上各级人民政府、各级卫生行政部门和各级疾病预防控制机构都承担着特定职责。[11]张玉、刘新新、蔡传锋、贾志娟：《基于交通网络传递的传染病风险传播模型研究》，《计算机与数字工程》2017年第12期 [12]See World Health Organization，A Safer Future: Global Public Health Security in the 21st Century，2007， pp.x-xi. [13]栾荣生主编：《流行病学研究原理与方法》，四川科学技术出版社2014年版，第6页。

本文主张通过强化社会和地方的作用来实现国家纵向治理的扁平化。风险评估体系应当考虑到专业能力而将预警职责分散给不同的预警机构。

[30]群众参与必须以信息公开为前提，建立公共信息公开机制和保障公民与政府共享信息，是社会组织和公民参与建设的首要条件，在处理紧急事件时更加如此。文章来源：《当代法学》2020年第3期。

由此可见，在层级式行政模式中，疫情信息逐层流动的漏斗本身也是封闭的，只有在正式作出预警后才可能向社会公布。[24]笔者认为，疾控机构的医学预警可以独立于各级政府的应急措施，至于各级政府是否必须基于疾控机构的医学预警作出政府应急响应措施，以及如何赋予疾控中心相应行政权，则可以容待探讨。

再次，疫情信息的互报和下报。第一，从政治基础上讲，习近平总书记强调，打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。[38]王旭：《论国家在宪法上的风险预防义务》，《法商研究》2019年第5期，第125页。疾控机构在实践中总是服从于本级卫生行政部门的绝对监管并最终接受本级人民政府的绝对领导，其作为公益性事业单位的独立性因此大打折扣。

这在表面上似乎不合时宜，因为武汉市和湖北省两级政府在治理疫情的过程中还有不少值得反思的经验教训，据此正应当强化中央的作用。[6]《突发事件应对法》第7条第2款规定必要时可以越级上报，但越级上报并非法定强制要求，而且可能挑战直接上级权威，因此在实践中几乎从未发生。

（二）预警主体政治性与预警判断专业性的矛盾 传染病和突发公共卫生事件的预警涉及大量医学、生物学、数学等专业知识，特别是在现代科学高度发达、学科分化日益细密的背景下，突发公共卫生事件的预警必须在多学科相互合作的基础上进行高度专业化判断。[38]风险预防的宏观课题以及宪法中规定的诸多国家任务只有借助具体的制度方案才能得到切实解答和实现，央地权限的适当分配显然是其中的必要部分。

发现疫情的地方疾控机构应当履行将信息报告[4]当地卫生行政部门并转报相关人民政府的职责。然而，在疫情从出现到预警的整个过程中，中央和地方不同主体因其层级位置和考量因素的不同而存在响应速度各异的情况，由此预警制度实践运作所反映出来的问题是值得深刻反思的。